Irak: Le pays se relève d’années de conflits mais les risques politiques élevés devraient persister

• La violence politique est le principal moteur du risque à MLT mais la situation devrait rester stable dans les années à venir.
• Le principal risque? Les tensions entre les USA et l’Iran et les attaques des insurgés.
• Une nouvelle montée de tensions communautaires à moyen terme est peu probable.
• Grâce à l’allègement de la dette en 2005, les niveaux de la dette ont retrouvé leur durabilité.
• Une chute des prix du pétrole pourrait entraîner une détérioration des indicateurs économiques, qui resteraient néanmoins viables en cas de scénario négatif.

Depuis la destitution de Saddam Hussein en 2003, l’Irak a traversé une période turbulente de guerre civile marquée par des tensions communautaires et des flambées de violence politique récurrentes. Au fil des ans, cette situation a eu des répercussions significatives sur le cadre institutionnel irakien. Vu les niveaux relativement faibles de la dette extérieure et la dépendance prononcée envers les recettes pétrolières, le principal facteur de risque politique à MLT est la situation politique difficile du pays depuis qu’il a bénéficié d’un allégement de sa dette en 2005. Toutefois, le contexte sécuritaire ne cesse de s’améliorer depuis la défaite infligée à l’E.I. à la mi-2017, même si des risques liés à la situation politique très fragile subsistent. Comme l’explique cet article, l’Irak est actuellement confronté à cinq défis clés qui sont à l’origine du risque politique à MLT : (i) le risque que des tensions entre le gouvernement kurde et le gouvernement fédéral ne ressurgissent à moyen terme ; (ii) le risque persistant de manifestations populaires, en particulier durant les mois d’été, sans que cela déstabilise toutefois le pays ; (iii) l’aggravation potentielle des tensions géopolitiques entre l’Arabie saoudite et les États-Unis d’une part et l’Iran d’autre part, qui pourrait avoir des effets de contagion en Irak ; (iv) la poursuite des divisions entre communautés sunnite et chiite ; et (v) le risque faible mais non impossible d’attentats insurrectionnels et le rôle incertain des Unités de mobilisation populaire à l’avenir. Une combinaison des troisième et cinquième éléments énumérés ci-dessus serait le principal facteur de risque politique à moyen terme en Irak. Toutefois, s’il est prudent de reconnaître ces faiblesses, aucun de ces éléments ne devrait, à l’heure actuelle, conduire à une détérioration soudaine, significative ou importante de la situation du risque politique en Irak à moyen terme. C’est la raison pour laquelle Credendo a décidé de reclasser le risque politique à MLT en catégorie 6 (au lieu de 7).

La violence politique, moteur clé du risque pays

Depuis la destitution de Saddam Hussein en 2003, l’Irak a traversé une période turbulente de guerre civile, marquée par des tensions communautaires et des flambées de violence politique récurrentes. Ces dernières ont débuté immédiatement après la chute de Saddam Hussein, lorsque les États-Unis ont mis en place une autorité provisoire qui n’a pas été en mesure de s’acquitter des tâches qui lui étaient confiées. Dès 2004, une insurrection baasiste a commencé à attaquer les symboles du nouvel État et s’est transformée avec le temps en une véritable insurrection contre le nouveau gouvernement. Au fur et à mesure de ces événements, la population s’est divisée selon des critères communautaires et des groupes d’insurgés chiites et sunnites ont émergé à travers le pays tout au long de l’année 2004.

Puis, 2005 a vu la formation d’un Gouvernement de transition (GT) dominé par les chiites et les Kurdes en raison du boycott de l’élection par les sunnites. Le GT a été chargé de gérer le nombre croissant d’attaques insurrectionnelles et de rédiger une nouvelle constitution pour l’Irak, définissant un système parlementaire dans lequel le pouvoir exécutif est confié au Premier ministre et au Conseil des ministres. Compte tenu de son absence au sein du GT, la nouvelle constitution ne répondait guère aux exigences de la population sunnite mais satisfaisait la plupart des aspirations des dirigeants chiites et kurdes. Pour les sunnites, cela a évidemment été une source de frustration, en particulier après les élections de décembre 2005, organisées dans le sillage de l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution et ayant mené à la prise de fonction de Nouri al-Maliki comme Premier ministre. En tant que chiite, celui-ci dirigeait le parti islamique Dawa. Al-Maliki est resté Premier ministre jusqu’en 2014 et est rapidement devenu l’un des dirigeants politiques les plus puissants d’Irak.

Au cours de l’année 2006, le pays a commencé à sombrer dans une guerre civile généralisée lorsque des insurgés sunnites ont détruit le dôme d’or de la mosquée al-Askari à Samarra. Ce sanctuaire est l’un des lieux les plus sacrés de la communauté chiite et, par conséquent, l’attaque terroriste dont il a fait l’objet a entraîné une série d’attentats en représailles contre des mosquées sunnites dans tout le pays. Ensuite, en 2007 et tout au long de l’année 2008, le pays a traversé une période d’accalmie, notamment grâce à l’utilisation par les États-Unis de milices arabes sunnites visant à éradiquer les insurgés dans leurs propres communautés, ce qui a aidé le gouvernement irakien à reprendre le contrôle de nombreux villages et villes sunnites. Pourtant, si la situation sécuritaire s’est améliorée, la situation politique est restée figée dans des discussions concernant l’interprétation de différents points de la Constitution et le rôle du gouvernement, preuve des profondes divergences communautaires divisant l’Irak.

De 2008 à 2009, al-Maliki a pu étendre son influence sur la politique irakienne. Il a lancé une multitude d’attaques anti-insurrectionnelles dans tout le pays, à la fois pour lutter contre les groupes d’insurgés actifs mais aussi pour éliminer des milices adverses. Il s’est en outre aliéné la population sunnite en prenant certaines de leurs milices comme cible principale. Al-Maliki a réussi à rester Premier ministre jusqu’en 2014 grâce à son utilisation stratégique du clientélisme, son contrôle des instruments coercitifs de l’État et son réseau d’alliés dans tout le sud du pays, mais surtout en raison de la faiblesse et de l’incohérence de l’opposition. Au fil du temps, il a étendu son influence sur toutes les institutions indépendantes telles que la banque centrale et la commission électorale.

En août 2010, le président Obama a annoncé la fin de toutes les opérations de combat en Irak. Le contexte sécuritaire s’était amélioré et il disposait là d’un moyen d’affaiblir l’opposition nationale à la guerre en Irak. À la fin décembre 2011, toutes les unités militaires américaines ont ainsi quitté l’Irak. Toutefois, à peu près au moment de l’annonce de la fin des principales opérations de combat, des manifestations estivales ont débuté en Irak sous la forme de manifestations populaires à travers le pays, tant parmi les populations sunnites que chiites. Ces manifestations se sont focalisées sur l’absence de services fondamentaux tels que l’accès à l’électricité et sur la corruption endémique. Depuis 2010, ces manifestations ont repris la plupart des étés, le pic ayant assurément été atteint en 2010 et 2011. À la mi-2012, les manifestations ont pris une tournure plus dangereuse car elles se sont principalement déroulées dans les régions sunnites du pays. De surcroît, de nouvelles attaques insurrectionnelles ont alors commencé, ouvrant la voie à l’émergence de l’État islamique en 2014.

Haider al-Abadi est devenu Premier ministre à la suite des élections de 2014, succédant ainsi à al-Maliki. En effet, si le parti de ce dernier est arrivé en tête des élections, al-Maliki n’a pas réussi à obtenir une majorité et a été prié par les États-Unis et l’Iran de ne pas s’accrocher au pouvoir. Cette évolution devrait être considérée comme positive étant donné qu’al-Maliki s’était aliéné la communauté sunnite. La première mission d’al-Abadi a été de s’occuper de l’E.I. qui, à la mi-2014, avait réussi à prendre le contrôle de grandes parties du territoire irakien et syrien et avait instauré un califat dans la ville de Mossoul. Une tâche difficile car l’armée irakienne avait été désintégrée et al-Abadi devait donc compter sur les milices chiites (qui, avec le temps, deviendraient les Unités de mobilisation populaire (UMP) actuelles) et les forces peshmergas kurdes pour endiguer l’avancée de l’E.I.

La montée en puissance de l’E.I. a été rendue possible par le soutien manifeste des communautés sunnites, marginalisées sous la gouvernance d’al-Maliki. Al-Abadi a tenté de tendre la main à ces communautés sunnites en promettant de répondre à certaines de leurs revendications clés. Une promesse qui s’est avérée difficile à tenir étant donné l’opposition des groupes chiite et kurde. Au fil du temps, avec le soutien des UMP, des forces peshmergas kurdes et des forces internationales et iraniennes, l’Irak a réussi à vaincre l’E.I. à la mi-2017.

Après la défaite de l’E.I., l’Irak a dû relever des défis majeurs alors que le pays s’efforçait de faire face aux conséquences de longues années de conflit. D’après les estimations, 3 millions de personnes avaient été déplacées à l’intérieur du pays, 30 % de la population avait besoin d’aide humanitaire et une partie des infrastructures, notamment celles qui permettent l’accès à l’électricité et à l’eau, avaient été fortement dégradées. Dans le même temps, la défaite de l’E.I. a déclenché un autre conflit ethnique, à savoir les prétentions indépendantistes kurdes, et, en septembre 2017, les partis politiques kurdes ont organisé un référendum sur leur indépendance dans tous les territoires contrôlés par le Gouvernement régional du Kurdistan (GRK), malgré une forte opposition du gouvernement fédéral ainsi que de la Turquie et de l’Iran, inquiets de voir pareilles revendications gagner leurs propres populations kurdes. Comme on pouvait s’y attendre, le résultat du référendum contesté a montré que 93 % des votants étaient favorables à l’indépendance.

Le gouvernement fédéral a réagi rapidement au référendum et à la demande d’indépendance qui a suivi. Les vols internationaux vers le Kurdistan irakien (KI) ont été interrompus et le gouvernement fédéral a repris le contrôle des territoires riches en pétrole de Kirkouk et Ninive (deux provinces contrôlées par le gouvernement kurde mais ne faisant pas officiellement partie de la région kurde). La Turquie a brandi la menace de fermer l’oléoduc exportant le pétrole de la région kurde vers la Turquie, les banques kurdes ont été exclues du système bancaire irakien et la Turquie et l’Iran ont fermé leurs frontières avec le KI. En outre, un certain nombre d’alliés des Kurdes, dont des partenaires occidentaux, ont retiré leur soutien. Ces mesures, en particulier la perte des champs pétroliers de Kirkouk et de Ninive, qui a engendré une chute d’environ 50 % des revenus du gouvernement kurde, ont eu une forte incidence sur l’économie kurde. Dès lors, il est devenu manifeste que le référendum kurde avait été une grave erreur de calcul et le président du Kurdistan irakien, Masoud Barzani, principal défenseur du référendum, a annoncé sa démission. C’est ainsi que le gouvernement kurde a enterré ses prétentions indépendantistes.

Des élections législatives fédérales ont été organisées en mai 2018. Elles ont été plus fragmentées que par le passé, en raison de la scission d’un certain nombre de partis, mais, par ailleurs, il était rassurant de voir que les principaux blocs tentaient de lancer un appel au-delà d’un groupe ethnique. Un contraste avec l’approche d’al-Maliki qui, en son temps, avait centré sa campagne sur la partie chiite du pays et avait rallié la base électorale chiite en adoptant une ligne dure envers les Kurdes et en s’aliénant la population sunnite. Les élections de mai 2018 ont été remportées par le parti populiste anti-establishment Saairun et l’Alliance du Fatah, créée par Hadi al-Ameri, ancien éminent commandant des UMP, et arrivée en deuxième place. La formation du nouveau gouvernement a pris du temps et s’est finalement achevée en octobre 2018, après qu’al-Abadi a indiqué qu’il ne resterait pas au pouvoir. Considéré comme un personnage conciliant, accepté par les États-Unis et l’Iran, Abdul Mahdi est devenu Premier ministre. Il avait été ministre des Finances et ministre du Pétrole dans divers gouvernements après 2004.

Malgré ces avancées, de nombreux défis subsistent. Actuellement, on dénombre cinq éléments clés qui déterminent le risque politique à moyen et long termes :

• Premièrement, les tensions entre le gouvernement kurde et le gouvernement fédéral pourraient ressurgir à moyen terme. La réaction énergique du gouvernement fédéral a toutefois enterré la demande d’indépendance des Kurdes et l’actuel gouvernement kurde coopère avec le gouvernement fédéral. Bien que l’on s’attende à des discussions récurrentes sur la part du budget fédéral que la région kurde peut recevoir, les tensions entre l’Irak et les Kurdes ne devraient pas se matérialiser en une véritable crise. Il est également rassurant de constater que l’actuel Premier ministre, Abdul-Mahdi, a fait ses preuves en matière de communication avec les dirigeants kurdes.
• Deuxièmement, les manifestations populaires – contre la mauvaise qualité des services, la corruption et les pénuries d’électricité et d’eau – se sont répétées à de multiples reprises, en particulier pendant l’été. L’été dernier, dans la province pétrolifère de Bassorah, les manifestations ont été plus violentes que d’habitude et ont entraîné la destruction du bureau du gouverneur, du conseil provincial et du consulat iranien. Néanmoins, ces manifestations récurrentes ne sont actuellement pas considérées comme un risque majeur pour la stabilité politique. Les manifestations de l’été à Bassorah ont attiré l’attention du monde entier et nui à la position du Premier ministre al-Abadi mais elles n’ont pas entraîné d’instabilité politique. Tourné vers l’avenir, le gouvernement a lancé de multiples programmes de grande envergure tels qu’un contrat de 15 milliards USD avec General Electric pour moderniser le réseau électrique. Ces investissements devraient permettre de répondre à certaines doléances et donc, avec le temps, de réduire l’intensité et la fréquence des manifestations. S’il n’est pas impossible que certaines manifestations puissent encore avoir lieu cet été ou à l’avenir, elles ne devraient pas conduire à une instabilité politique majeure.
• Troisièmement, sur le plan géographique, l’Irak est coincé entre l’Arabie saoudite et l’Iran, deux puissances régionales adverses. Historiquement, la présence de l’Iran s’est fait sentir en raison de son influence idéologique auprès de la communauté chiite, de son influence sur les UMP et des besoins énergétiques de l’Irak, en partie comblés par l’Iran. C’est une épine dans le pied pour les États-Unis, alors que l’administration Trump a accru sa pression sur l’Iran. L’Arabie saoudite et les États-Unis s’efforcent activement de réduire l’influence mondiale de l’Iran, ce qui pourrait provoquer un accroissement des tensions géopolitiques. Pour l’Irak, la montée des tensions géopolitiques pourrait plus précisément entraîner un blocage politique car de nombreux groupes parlementaires soutiennent activement l’Iran. Il serait plus inquiétant que l’Iran se serve du contrôle qu’il exerce sur les UMP pour s’en prendre aux intérêts américains en Irak. Alors qu’au cours des deux derniers mois, quelques attaques à la roquette de petite envergure contre des intérêts américains dans le pays ont été enregistrées, une attaque de grande envergure des UMP pro-iraniennes contre des intérêts américains en Irak est toujours considérée comme peu probable. Au sein du gouvernement irakien et du clergé, de nombreuses voix de poids, comme celle d’al-Sistani, réclament la non-ingérence des forces étrangères en Irak. En outre, le Premier ministre Adel Abdul-Mahdi a publié un décret qui réglemente davantage les UMP. En théorie, celles-ci ne peuvent plus opérer sous leur propre dénomination ni être politiquement actives. Bien que ce décret soit entré en vigueur en août 2019, il faudra beaucoup de temps pour le faire appliquer. Toutefois, il s’agit là d’un premier pas vers un renforcement du contrôle des UMP et, partant, vers une réduction de la capacité militaire de l’Iran en Irak.
• Quatrièmement, les communautés sunnite et chiite restent divisées et une recrudescence des tensions pourrait se produire, bien que cela soit peu probable. Depuis la présidence d’al-Maliki et la montée de l’E.I., les dirigeants chiites ont compris l’importance de soutenir la communauté sunnite et d’entendre ses doléances. Une volonté qui est apparue clairement lors des dernières élections, avec l’ouverture des partis au-delà de leur propre communauté.
• Enfin, il existe un risque de nouvelles attaques insurrectionnelles et le rôle futur des UMP est incertain. Conjuguée aux tensions entre l’Iran et les États-Unis, cette situation est actuellement considérée comme le principal facteur de risque politique à MLT en Irak. La question est de savoir si les UMP sont disposées à faire preuve de plus de loyauté envers les autorités irakiennes qu’envers une personne ou un parti particulier. Néanmoins, vu que les partis et les personnes auxquels elles rendent compte actuellement visent la stabilisation de l’Irak, comme elles l’ont souligné dans leur lutte contre l’E.I., on ne s’attend pas à ce que les UMP soient un facteur de déstabilisation. Du côté positif, les UMP, avec les forces kurdes et l’armée irakienne, exercent actuellement un contrôle fort sur le territoire irakien, empêchant ainsi tout groupe d’insurgés d’y opérer.

Par conséquent, si le risque politique est de loin le facteur de risque le plus aigu en Irak, on assiste actuellement à une stabilisation croissante, même si des années de conflit ont considérablement affaibli le cadre institutionnel irakien.

Des vulnérabilités économiques se profilent à l’horizon

L’Irak a bénéficié du soutien de plusieurs programmes du FMI. Tout d’abord, un accord d’assistance d’urgence post-conflit a été conclu en 2004. En 2005, 2007 et 2010, trois accords de confirmation ont été conclus. Les deux premiers ont été conclus à titre purement préventif, tandis que les fonds du troisième ont été décaissés. Le programme de 2010 a dévié de son cap en raison de la hausse des prix pétroliers qui a permis au gouvernement de disposer d’abondantes recettes exceptionnelles qui ont réduit le besoin de financement extérieur. Après la flambée des prix du pétrole, l’Irak, confronté à la baisse des recettes pétrolières et au coût de la guerre contre l’E.I., a de nouveau sollicité l’aide du FMI. En 2015, des fonds ont été déboursés au titre de l’instrument de financement rapide du FMI, puis un accord de confirmation a suivi en 2017. Le dernier programme du FMI (juillet 2016-juillet 2019) a de nouveau donné des résultats médiocres, dérapant dès août 2017 et arrivant à son terme en juillet 2019.

L’un des problèmes rencontrés par les programmes du FMI a été que l’Irak a généralement eu une balance des paiements relativement solide, en particulier au cours des premières années d’intervention du FMI et pendant les périodes de booms pétroliers. Le FMI n’a dès lors pas pu manier la carotte et le bâton à sa guise pour inciter le gouvernement irakien à mettre en œuvre les réformes nécessaires, ce qui est l’évidence même lorsqu’on examine l’évolution des finances publiques. En raison du conflit persistant avec l’E.I. et de la faiblesse des prix du pétrole, le déficit public a grimpé à 12,8 % du PIB en 2015 et à 13,9 % du PIB en 2016. Lorsque les prix pétroliers se sont redressés et que le conflit avec l’E.I. a pris fin, la balance publique s’est retrouvée en excédent de 7,9 % à la fin de 2018, ce qui a réduit la nécessité de se conformer au programme du FMI. Selon les projections actuelles du FMI, dans la mesure où l’Irak prévoit de lancer plusieurs programmes infrastructurels, le déficit du pays devrait être de 4,1 % en 2019 et d’environ 5 % à moyen terme. Toutefois, étant donné que le niveau actuel de la dette est inférieur à 50 % du PIB et que les projets infrastructurels sont susceptibles de soutenir la croissance, le ratio de la dette publique par rapport au PIB ne devrait connaître qu’une lente augmentation à moyen terme. Le FMI a néanmoins mis en garde sur le fait que d’importants déficits budgétaires pourraient éroder les réserves de la banque centrale à défaut de financement par des emprunts extérieurs.

En ce qui concerne les finances publiques, l’un des principaux défis pour l’Irak réside dans le niveau relativement élevé des dépenses courantes, alors que le pays a besoin d’un accroissement des dépenses d’investissement pour rétablir ses infrastructures. Les salaires du secteur public, en particulier, absorbent environ 40 % des dépenses publiques, contre environ 25 % pour la période 2010-2013. Cela reflète en partie les réseaux de mécénat utilisés par les différents partis politiques, qui devront être maîtrisés si le pays veut poursuivre ses investissements dans les infrastructures. Un autre défi à relever concerne la forte dépendance à l’égard des recettes pétrolières et gazières qui constituent environ 90 % du total des recettes publiques, alors que les impôts ne représentent que 5 %.

On arrive à un constat similaire lorsque l’on examine les recettes de compte courant. Les hydrocarbures ont représenté 92,4 % du total des recettes en devises en 2017 et la hausse des prix du pétrole en 2017 et 2018 a ainsi généré des excédents plus élevés du compte courant. En 2017, l’Irak affichait un excédent de sa balance courante de 1,8 % du PIB, alors que celui-ci s’élevait à 6,9 % du PIB en 2018. Au cours des prochaines années, l’Irak devrait importer davantage de biens d’équipement dans le cadre de grands projets d’infrastructure. La balance courante devrait ainsi revenir à un déficit de -4,1 % en 2019 et d’environ 3,5% dans les années suivantes.

La croissance a été relativement volatile, reflétant l’incidence d’années de conflit et la fluctuation des prix pétroliers. Elle s’est cependant établie à 6,3% en moyenne durant la période 2005-2016. En 2017 et 2018, elle a été modérée en raison des réductions de la production pétrolière et de l’incertitude politique persistante, mais compte tenu des investissements prévus dans les années à venir, elle devrait passer à 4,6 % en 2019 et à 5,3 % en 2020. À moyen terme, elle devrait se situer autour de 2,1 %.

L’annulation de la dette a amélioré les perspectives financières

L’Irak jouit d’une situation financière solide car il n’a qu’une dette extérieure réduite grâce à l’allégement considérable de la dette dont il a bénéficié au milieu des années 2000 dans le cadre du Club de Paris. La dette extérieure totale s’élevait à 69 % du total des recettes d’exportation, soit 30 % du PIB en 2018. Alors que le ratio dette/exportations devrait augmenter à moyen terme, dans la mesure où le gouvernement est susceptible d’emprunter à l’extérieur pour financer le programme d’investissement dans les infrastructures, il devrait rester inférieur à 80 % à moyen terme. Moins de 15 % de la dette extérieure totale a une échéance à court terme.

Compte tenu du niveau relativement faible de la dette extérieure, le service de la dette extérieure est également relativement faible. Le pays a consacré moins de 3 % de ses recettes de compte courant en 2018 au service de sa dette extérieure, et seulement 3,7% en moyenne au cours des sept dernières années, bien que l’on anticipe une hausse à environ 9 % du total des recettes de compte courant d’ici 2022.

L’Irak dispose d’abondantes réserves qui sont restées stables ces dernières années. À la fin 2018, elles suffisaient à couvrir environ 9 mois d’importations et pouvaient même couvrir près de 90 % de la dette extérieure totale. Toutefois, le scénario de référence actuel du FMI prévoit une baisse prononcée au niveau des réserves d’ici 2024, vu qu’il anticipe un tassement des prix pétroliers et des capacités d’emprunt limitées pour exercer des pressions sur les réserves.

Cela met en évidence la plus grande vulnérabilité de l’Irak sur le plan économique, à savoir que la forte dépendance à l’égard des recettes pétrolières, conjuguée à la volatilité des cours du pétrole, pourrait détériorer assez rapidement certains indicateurs économiques dans l’éventualité d’une chute significative des cours du pétrole. On s’attend néanmoins à ce que le niveau d’endettement reste soutenable, même dans le scénario d’une baisse des prix du pétrole, preuve que les principaux risques demeurent d’ordre politique.

Analyste : Jan-Pieter Laleman – jp.laleman@credendo.com